Depuis la loi Climat et résilience d’août 2021, toute la chaîne de planification est concernée. Les schémas régionaux d’aménagement (SRADDET) devaient fixer leurs enveloppes de sobriété foncière avant 2023. Les SCoT ont jusqu’en 2027 pour se mettre en conformité, les PLUi jusqu’en 2028. Ce calendrier oblige les élus locaux à rouvrir des discussions qui n’avaient pas eu lieu depuis des décennies : quelles zones à urbaniser peut-on maintenir, et où accepte-t-on de densifier ?

Le chiffre de départ est connu. Selon le Cerema, la France a consommé entre 20 000 et 24 000 hectares d’espaces naturels, agricoles et forestiers chaque année entre 2011 et 2021. L’objectif ZAN impose de ramener cette consommation à environ 12 500 hectares annuels avant 2031, puis de la neutraliser à l’horizon 2050. Ce n’est pas une inflexion à la marge : c’est un changement de logique pour des territoires habitués à trouver dans l’extension urbaine un levier de croissance. Pour les élus intercommunaux, ZAN ne se traduit pas par une seule décision politique. Il se traduit par des choix millimétrés, secteur par secteur, dans des documents de planification opposables au tiers.

Densifier sans exclure

La densification est la principale réponse technique à l’objectif ZAN. Si l’on ne peut plus s’étaler, il faut construire dans les interstices et les friches, rehausser les gabarits dans les secteurs bien desservis. Les PLUi intégrant ZAN tendent ainsi à limiter les zones d’extension et à concentrer la constructibilité dans des périmètres déjà urbanisés. Certains documents introduisent des orientations d’aménagement et de programmation (OAP) qui conditionnent les droits à construire à des obligations de perméabilisation des sols ou de création de continuités écologiques.

Mais densifier ne se décrète pas sans effets sociaux. Dans les agglomérations moyennes, la raréfaction des terrains disponibles peut faire monter les prix du foncier, au risque d’exclure des ménages modestes des secteurs bien desservis. Des travaux publiés par la Fabrique de la Cité en 2023 pointent ce risque : une sobriété foncière mal accompagnée peut générer des effets prix significatifs là où le marché immobilier était jusqu’ici contenu. Les PLUi cherchent à corriger cette dérive par des emplacements réservés pour le logement social ou par des OAP qui imposent une mixité programmatique. Ces dispositifs restent conditionnés à la volonté politique locale et à la capacité d’ingénierie des intercommunalités, deux ressources inégalement distribuées sur le territoire.

Désartificialisation et compensation : des inégalités territoriales

ZAN introduit une logique de compensation : toute artificialisation nouvelle doit être compensée par une dénaturalisation d’une surface équivalente. Cette règle a des conséquences concrètes dans les PLUi. Des zones à urbaniser ouvertes dans les documents précédents sont supprimées ou fortement réduites, des emprises commerciales non construites reclassées en zones naturelles. Des friches deviennent des corridors écologiques inscrits dans le document.

Sur le papier, l’idée est solide. Dans la pratique, la compensation soulève des questions précises. Toutes les surfaces ne se valent pas écologiquement. Désartificialiser un parking bétonné pour compenser la construction sur une zone humide ne produit pas les mêmes effets sur la biodiversité ou le cycle de l’eau. L’ADEME a publié des notes méthodologiques pour cadrer l’évaluation de la qualité des sols, mais les pratiques locales restent hétérogènes.

La disponibilité foncière des espaces à désartificialiser est également inégale selon les territoires. Les grandes métropoles peuvent identifier des friches industrielles ou des emprises ferroviaires sous-utilisées. Dans les agglomérations moyennes, les réserves sont plus maigres. Les communes rurales intégrées dans un PLUi portent souvent les contraintes les plus lourdes, sans bénéficier en retour d’une desserte en transports collectifs ou d’équipements supplémentaires. Ce déséquilibre interne aux intercommunalités est l’un des principaux points de friction dans l’élaboration des documents.

Les enseignements des premiers PLUi compatibles ZAN

Les documents arrêtés ou mis à l’enquête publique depuis 2023 commencent à livrer des enseignements. La réduction des zones à urbaniser est souvent substantielle : certains PLUi suppriment entre 20 et 40 % des surfaces autrefois classées en AU, pour se conformer aux enveloppes fixées. Les OAP de renaturation se multiplient, conditionnant les nouvelles constructions à des obligations de végétalisation ou de gestion alternative des eaux pluviales. Des tableaux de bord de suivi de la consommation d’espace commencent à apparaître dans les rapports de présentation, sur le modèle d’un budget foncier géré collectivement par les élus.

Ces avancées ne gomment pas les risques de déséquilibre. Un solde ZAN positif à l’échelle intercommunale peut masquer des dynamiques très différentes selon les communes membres, concentrant la densification dans quelques pôles et figeant les autres dans leurs périmètres. La question de la solidarité intra-intercommunale reste encore peu instruite dans les documents.

La requalification des friches constitue la clé de voûte de l’ensemble du dispositif. Le Cerema estime leur potentiel à plusieurs dizaines de milliers d’hectares à l’échelle nationale. Mais leur mobilisation est complexe : leur dépollution est coûteuse, leur propriété souvent morcelée. Les coûts de construction y dépassent généralement ceux du terrain nu. Le fonds vert et les appels à projets de l’ADEME pour la reconversion des sites dégradés apportent des ressources, mais de façon inégale selon la taille des collectivités et leur ingénierie interne.

ZAN est peut-être la réforme la plus structurante de la planification urbaine française depuis la loi SRU. Elle ne se joue pas dans les textes, mais dans les documents locaux, parcelle par parcelle. Les premiers PLUi en conformité montrent que les outils existent et que les élus s’en saisissent. Ils montrent aussi qu’une densification non accompagnée d’une politique foncière redistributive risque de reproduire des inégalités spatiales dans de nouveaux habits. La décennie qui vient dira si ZAN reste un exercice normatif ou devient un levier réel de transformation de la fabrique urbaine française.