La loi ZAN et les zones commerciales de périphérie

Pendant quarante ans, les zones commerciales ont grandi sans contrainte foncière sérieuse, ni obligation de desserte en transport collectif ou de performance environnementale. La Loi Climat et Résilience du 22 août 2021, qui fixe l’objectif de zéro artificialisation nette à l’horizon 2050 avec une réduction de moitié de la consommation foncière d’ici 2031, a brutalement changé ce régime. Ces espaces, longtemps ignorés des grands récits de la planification urbaine, se retrouvent désormais au centre des trajectoires ZAN des agglomérations.

Le Cerema l’a documenté dans plusieurs études récentes : les zones d’activités commerciales constituent l’un des principaux gisements de foncier artificialisé dans les périphéries françaises. Vastes dalles imperméables, bâtiments à faible valeur patrimoniale, stationnements surdimensionnés par rapport aux usages réels, desserte quasi exclusivement automobile : leur profil concentre tout ce que la ville durable est censée dépasser. Ce constat n’est pas nouveau. Mais la contrainte légale le rend désormais opérationnel, et les collectivités ne peuvent plus l’esquiver lors de la révision de leur document d’urbanisme.

Les étapes opérationnelles de la requalification

Les opérations engagées depuis 2020 partagent une même logique. D’abord, la désimperméabilisation : réduire la surface des parkings, défoncer les dalles, créer des noues et des jardins pluviaux, planter des arbres à haute tige pour abaisser les températures de surface. Ensuite, la densification : construire sur le foncier libéré des logements, des équipements publics, parfois des bureaux, tout en maintenant une offre commerciale reconfigurée. Enfin, la reconnexion : relier ces nouveaux morceaux de ville aux réseaux de transports en commun et aux itinéraires cyclables, pour réduire la dépendance automobile qui a présidé à leur création.

Cette logique est simple à formuler, mais difficile à mettre en œuvre. Elle suppose des montages opérationnels complexes, associant souvent une ZAC, un ou plusieurs aménageurs, des enseignes qui doivent négocier la transformation de leurs baux ou la relocalisation de leurs surfaces, et des bailleurs sociaux pour garantir que la mixité programmatique n’est pas qu’un affichage. Dans les opérations les plus avancées, on voit émerger des programmes mêlant 20 à 40 % de logements abordables, des équipements de santé ou d’éducation, des commerces de proximité en rez-de-chaussée et des espaces publics végétalisés sur d’anciennes allées de circulation.

Ordres de grandeur et coûts de la requalification

Il est difficile, à ce stade, de disposer d’un bilan national consolidé. Les opérations sont portées par des collectivités très diverses, à des stades d’avancement variables. L’ADEME, dans ses travaux sur la sobriété foncière publiés en 2023, souligne que les zones d’activités commerciales représentent une superficie significative de sols imperméabilisés en France, dont une part notable est aujourd’hui sous-utilisée ou en déclin commercial. Ce sous-emploi foncier est précisément ce qui rend la requalification économiquement intéressante : là où la construction neuve suppose d’acquérir du foncier rare, la requalification part d’un stock déjà artificialisé.

Les premières opérations livrées donnent un aperçu des ordres de grandeur. Dans des agglomérations de taille intermédiaire, des zones de 15 à 50 hectares permettent théoriquement d’accueillir plusieurs centaines de logements tout en libérant plusieurs hectares de pleine terre. Les coûts de démolition et de dépollution, souvent plus élevés qu’anticipé (entre 30 et 80 euros le mètre carré selon les configurations, d’après les retours d’expérience des aménageurs), restent un frein majeur, notamment dans les communes où la valeur des droits à construire ne suffit pas à équilibrer les bilans d’aménagement.

Les limites persistantes du modèle de requalification

La requalification des zones commerciales est politiquement consensuelle. Elle mérite pourtant d’être questionnée sur plusieurs points.

Le premier concerne la cohérence entre les ambitions affichées et les programmes réalisés. Dans certaines opérations, la densification est revendiquée comme outil de sobriété foncière, mais les formes urbaines produites restent peu denses et peu connectées, reproduisant à une échelle réduite la logique de l’urbanisme périphérique qu’il s’agissait de dépasser. Un parking de 500 places transformé en 80 logements pavillonnaires avec 120 places de stationnement souterrain ne constitue pas un changement de modèle.

Le second enjeu est celui de la justice spatiale. Certaines zones commerciales jouxtent des quartiers populaires, qui y trouvent des prix bas, des emplois accessibles sans qualification élevée, une connexion automobile que beaucoup de résidents n’ont pas les moyens de remplacer. Transformer ces espaces sans anticiper les effets sur les emplois locaux, les pratiques de consommation des ménages modestes ou la valorisation foncière des quartiers voisins, c’est risquer de produire une ville plus verte sur le papier mais plus excluante dans les usages. La Fabrique de la Cité a documenté ce risque dans ses travaux sur les mutations des périphéries commerciales : les opérations de renouvellement urbain y sont souvent portées par des logiques de valorisation immobilière qui ne croisent que rarement les besoins des populations en place.

La question de la temporalité mérite enfin d’être posée. Ces opérations s’étalent sur dix à vingt ans. Dans cet intervalle, les enseignes en déclin génèrent des friches partielles, les parkings vides attirent des usages non souhaités, et les habitants consultés en phase de concertation ne verront le projet livré qu’une génération plus tard. Cette lenteur structurelle interroge la capacité des collectivités à maintenir des engagements forts face aux cycles électoraux et aux retournements du marché.

Une doctrine nationale de requalification à consolider

La requalification des zones commerciales répond à un impératif réel. Rattraper des décennies d’étalement et tenir les objectifs ZAN impose d’agir sur ces espaces. Plusieurs agglomérations françaises montrent que c’est faisable, à condition d’exiger une désimperméabilisation mesurable et une desserte en transports en commun opérationnelle avant la livraison des logements.

Ce qui manque aujourd’hui, c’est une doctrine nationale claire sur les critères qualitatifs attendus, les indicateurs de suivi, les dispositifs de financement de la dépollution et le traitement des droits des enseignes en place. Le Cerema et l’ADEME ont commencé à produire des guides méthodologiques, mais la dispersion des opérations et des porteurs reste un obstacle à la capitalisation. La question posée aux collectivités est directe : comment garantir que ces opérations ne se limitent pas à une densification opportuniste habillée en développement durable, mais produisent véritablement de la ville sobre, connectée et accessible à tous ?