La ZAN en pratique : une contrainte dans le droit, des choix encore à faire

La loi Climat et Résilience du 22 août 2021 a inscrit dans le droit français un objectif radical : réduire de moitié la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers entre 2021 et 2031, puis atteindre le zéro artificialisation nette en 2050. Derrière l’acronyme ZAN se cache une rupture avec plusieurs décennies de croissance urbaine fondée sur l’étalement. Entre 2009 et 2019, la France artificialisait en moyenne 20 000 à 24 000 hectares par an, selon les données du Cerema. L’équivalent d’un département moyen tous les dix ans.

Pour ce faire, toutes les collectivités doivent réviser leurs documents d’urbanisme afin d’y inscrire des objectifs chiffrés de sobriété foncière. Les SCoT sont tenus d’intégrer les objectifs ZAN d’ici 2026, les PLU et PLUi d’ici 2027. Pour les grandes métropoles, dotées de services d’ingénierie interne robustes et d’agences d’urbanisme permanentes, la révision des documents de planification constitue un exercice familier. Pour les villes moyennes, la problématique est d’une autre nature.

Ces agglomérations de 30 000 à 150 000 habitants ont souvent construit leur attractivité sur l’extension pavillonnaire et les zones d’activité en périphérie. Inverser cette trajectoire sans les ressources des métropoles constitue un défi stratégique que les révisions de documents d’urbanisme ne résolvent pas à elles seules.

Des ajustements législatifs qui révèlent une résistance politique

La loi du 20 juillet 2023 a introduit des ajustements dans les modalités de déclinaison de la ZAN. Elle a notamment garanti à chaque commune un droit minimal d’artificialiser un hectare sur la décennie 2021-2031, ce que l’on appelle la « garantie rurale ». Elle a aussi précisé les conditions de prise en compte des projets d’intérêt national dans les enveloppes foncières communales.

Ces assouplissements ont été obtenus après des protestations d’élus locaux, qui soulignaient l’incohérence de demander aux petites et moyennes communes de geler leur développement tout en leur imposant des équipements décidés à l’échelon national. Ce mouvement de résistance révèle une tension structurelle : la ZAN est perçue par de nombreux élus moins comme une opportunité de transformation que comme une contrainte descendante, sans compensation financière proportionnelle.

Pourtant, la mécanique reste la même. Les révisions en cours déclenchent partout en France des arbitrages difficiles : quelles zones ouvrir à la densification ? Quelles friches commerciales ou ferroviaires cibler pour la requalification ? Comment gérer la pression foncière dans des villes où le marché du logement est déjà sous tension ? Le Cerema suit ces évolutions dans son observatoire annuel de l’artificialisation des terres. Ses dernières données montrent que si la tendance nationale s’infléchit lentement, des villes moyennes continuent de consommer du foncier naturel à un rythme incompatible avec les objectifs de 2031.

Trois obstacles qui freinent la densification en ville moyenne

Réduire l’artificialisation ne signifie pas arrêter de construire. Cela signifie construire autrement : dans les dents creuses, dans les centres-villes vacants, sur les friches. Les élus des villes moyennes le savent. Mais la traduction de ce principe dans les projets urbains se heurte à plusieurs catégories d’obstacles bien distincts.

Le premier est financier. Requalifier une friche industrielle ou commerciale coûte sensiblement plus cher que de construire sur un terrain vierge, en raison des dépollutions préalables et de la viabilisation. Plusieurs établissements publics fonciers régionaux l’ont documenté dans leurs bilans d’activité. Sans soutien financier accru, de nombreuses friches restent à l’abandon. Le Fonds vert, doté d’environ 2 milliards d’euros à son lancement en 2023 et reconduit jusqu’en 2025, finance en partie des projets de renaturation et de requalification, mais les dossiers restent complexes à instruire pour les collectivités de taille modeste.

Le deuxième obstacle est politique. La densification de quartiers existants suscite des oppositions locales fortes. Les habitants des zones pavillonnaires résistent souvent à la construction d’immeubles de quatre à six étages dans leur voisinage. Les agriculteurs s’opposent à toute pression foncière supplémentaire sur les terres de ceinture. La concertation préalable, obligatoire dans les procédures de révision des PLU, ne suffit pas à désamorcer ces tensions.

Le troisième obstacle est technique. Les villes moyennes manquent souvent d’ingénierie interne pour mener de front la révision du document d’urbanisme, le montage opérationnel de projets en renouvellement urbain et la coordination avec les acteurs fonciers. Le recours aux agences d’urbanisme régionales et au Cerema est possible, mais suppose un investissement en temps que toutes les collectivités ne peuvent pas assurer.

Justice spatiale : ce que les PLUi ne traitent pas encore

Derrière la question technique se pose une interrogation plus profonde, souvent absente des documents de planification. Si la ZAN conduit à densifier principalement certains quartiers déjà fragilisés, sans mécanismes robustes de régulation foncière, elle risque d’amplifier les inégalités urbaines plutôt que de les réduire.

Dans plusieurs villes moyennes, les zones identifiées pour la densification correspondent aux secteurs les plus dégradés du tissu urbain : les coeurs de ville en déclin commercial, les quartiers de faubourg à bâti ancien mal entretenu. Requalifier ces secteurs est nécessaire. Mais sans encadrement des loyers ni politique renforcée d’attribution de logements sociaux, la hausse de la valeur foncière induite peut conduire à déplacer les ménages les plus modestes vers des périphéries que l’on cherche précisément à ne plus urbaniser. L’Observatoire des territoires de l’ANCT souligne dans ses travaux que les villes moyennes concentrent des fragilités économiques qui interagissent directement avec la mise en oeuvre des objectifs de sobriété foncière. Conditionner les soutiens financiers à des engagements de mixité sociale dans les opérations de renouvellement urbain serait une piste cohérente. Elle n’est pas encore systématisée dans les dispositifs nationaux.

La ZAN n’est pas un choix parmi d’autres. C’est une contrainte réglementaire qui engage la France vis-à-vis de ses objectifs climatiques et de la protection des terres agricoles. Mais la manière de la mettre en oeuvre reste un choix politique. Les premières révisions de PLUi entièrement construites sous contrainte ZAN devraient être adoptées d’ici 2025-2026. Elles constitueront un premier bilan de la capacité des villes à transformer une injonction réglementaire en changement de cap urbanistique durable. La réponse se joue aujourd’hui, dans des délibérations discrètes, dans des agglomérations que les grands médias n’observent pas encore.